韩长赋谈中国农村土地制度改革（四）

四、深入研究农村土地制度改革的重大问题

当前，农村土地制度改革站在新的历史起点上，任务艰巨而繁重。有的改革已全面推开，制度绩效初步显现，需要上升为国家法律法规;有的改革仍在试点，需要进行总结完善，形成可复制可推广的模式和经验;有的改革尚未破题，需要加强研究、探索试验，找到可行的改革路径和方案。下一步，要贯彻落实习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述，坚守底线，推进改革扩面、提速、集成，加强制度创新和制度供给，让农村资源要素活化起来，激发广大农民积极性和创造性，为乡村振兴提供强大动力。需要认真研究八个问题。

(一)稳定农村土地承包关系。巩固和完善农村土地承包经营制度，核心是稳定农村土地承包关系，这是农村政策的基石，动摇不得。总的看，当前农村土地承包关系稳定。截至2017年底，全国2.27亿农户以家庭承包方式承包了13.85亿亩集体耕地(当年账面计税面积)，其中40%左右由村级集体发包，60%左右由村民小组发包。随着经济社会快速发展、工业化城镇化深入推进，统分结合的双层经营体制也面临着新的问题和挑战。在“统”的层面，实行家庭承包经营以后，农村集体经济组织逐步退出农业生产经营活动，但未能找到清晰的功能定位和有效的运转形式，一些地方甚至出现集体所有“虚置”的情形。在“分”的层面，大量农民转移进城到二三产业就业，承包农户与承包地发生分离，一些地方人地矛盾比较突出。比如，有些农户在二轮承包时因税费负担重或长期进城打工而放弃承包地，他们当中有少部分农民因年纪较大无法在城市落脚而返乡要地耕种养老。如何满足他们的诉求是一个值得关注的问题。一方面，要从“地里”想办法。总体上要保持承包地基本稳定，坚持“大稳定、小调整”的原则，尊重农民意愿，在政府的指导下通过村集体民主协商解决。另一方面，要在“地外”做文章。不能完全依靠无限细分、均分有限的土地资源解决土地问题，要通过多渠道促进农村劳动力转移就业、完善社会保障制度等方式，统筹解决无地农户问题。

2018年中央1号文件提出要落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策。可以考虑选择较早到期的若干县级单位，先行先试，开展再延包三十年的工作，探索解决各种突出矛盾的有效办法，为在全国面上制定二轮延包具体办法提供实践经验。

(二)落实承包地“三权分置”制度。实行承包地“三权分置”，是现阶段解决保护农民承包权与促进土地流转这一矛盾的治本之道。截至2017年底，全部或部分流转出土地的农户超过7000万户，面积达到5.12亿亩，占家庭承包地总面积的37%。“三权分置”作为农村土地制度的重大创新，在理论层面和实践层面还需要进一步完善。一是厘清权利主体的权利边界和相互权利关系。健全“三权分置”的农地产权体系。二是完善所有权承包权权能内容。依法维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等权利，健全集体经济组织民主议事机制。维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等权利。探索建立土地承包权依法、自愿、有偿退出制度。三是平等保护经营权。依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利。允许经营主体以承包土地的经营权依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。

(三)处理好规模经营与小农户发展关系。发展多种形式适度规模经营、培育新型农业经营主体，是建设现代农业的前进方向和必由之路。但也要看到，当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营仍将是我国农业的基本经营方式。必须正确处理好培育新型农业经营主体和扶持小农户的关系。一方面，要大力发展多种形式的适度规模经营，发挥新型农业经营主体在现代农业建设中的引领作用。支持各类服务组织开展土地托管、联耕联种、代耕代种、统防统治等社会化服务，把分散的土地经营主体联结起来，实现规模经营的溢出效应。另一方面，促进小农户与现代农业有机衔接，让小农户共享改革发展成果。完善小农户扶持政策，促进传统小农向现代小农转变。把对新型经营主体的政策扶持力度与其带动小农户数量挂钩，健全新型农业经营主体与小农户的利益联结机制。

(四)推进土地经营权抵押贷款。为了缓解农业领域因缺乏有效抵押物导致的贷款难贷款贵问题，拓宽农业经营主体发展生产的资金来源，自2016年起开展了农村承包土地经营权抵押贷款试点。截至2018年6月末，全国232个试点地区农地抵押贷款余额已达390亿元。另外，在试点地区中，有217个建立了农村产权流转交易平台，交易金额合计348亿元，其中主要是土地经营权流转。

从试点情况看，有两个问题值得关注，一是配套措施不健全。有的地方因存在权属不清等历史问题，农村土地承包经营权登记制度尚不健全，制约了农村承包土地流转，影响其抵押融资权能的实现，要进一步完善相关配套制度。二是土地经营权价值评估难。为了解决这个问题，有的试点地区探索根据区域地理条件、耕作习惯、物价因素、农作物生产成本、经济效益等差异性，制定承包土地经营权等各类农村产权的价值评估标准，运用成本法、收益法、市场价格法等开展抵押物价值评估，这方面的经验还需要总结提炼。下一步，要结合《农村土地承包法》等有关法律法规的修订，抓紧研究在全国推广农村承包土地经营权抵押贷款的方案。

(五)强化耕地保护制度。习近平总书记强调：“保护耕地要像保护大熊猫那样来做。”近年来，我国耕地总面积一直稳定在20.3亿亩左右(第二次全国土地调查数据)。但耕地负载逐年加大。从数量看，全国新增建设用地占用耕地年均约为480万亩，虽有占补平衡，但2010年至2017年耕地净减少780多万亩。从质量看，不少地方耕地退化、污染严重，一些地方占好地、补坏地，占水地、补旱地，2016年全国优高等耕地面积仅占29.5%。

要继续实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，确保耕地数量不减少、质量有提升。一是建立健全耕地保护制度。全面落实永久基本农田特殊保护制度，完成永久基本农田控制线划定工作。建立耕地保护奖励性补偿机制，实施省级政府耕地保护责任目标考核。加强耕地利用监管，严禁借土地流转之名搞非农建设，严禁工商资本和城里人下乡违规占用耕地建设或变相建设“大棚房”，搞商业性开发经营住房。严格土地用途管制，禁止改变农村土地用途、损毁破坏耕地、下乡圈地套取补贴等违法违规行为。二是构建耕地质量稳定提升的长效机制。大规模推进高标准农田建设，确保2022年建成10亿亩高标准农田。实施耕地质量保护与提升行动，重点推进粮食主产区、主要农作物优势产区以及东北黑土区等重点区域耕地质量建设。三是建立健全耕地修复制度。健全轮作休耕制度，扩大轮作休耕制度试点，降低耕地开发利用强度。落实和完善耕地占补平衡制度，建立耕地污染治理机制，促进耕地地力修复。四是实行补充耕地国家统筹政策。建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，包括优先用于农田保护和建设。下一步需要加强督促检查，及时研究解决工作中可能出现的问题，确保政策顺利实施。

(六)改革农村土地征收制度。我国每年都有一部分耕地被征用。现行征地制度存在着征地范围过大、征地程序不规范、土地增值收益分配不平衡、被征地农民权益保障机制不完善等问题，迫切需要改革完善。为此，国家从2015年起开展了征地制度改革试点。深化征地制度改革，要总结改革试点经验，重点从以下几个方面入手：一是缩小征地范围。通过完善法律法规，进一步明确依法征地范围，重点保障政府组织实施的基础设施建设、公共事业和城镇规划范围内的成片开发建设用地需要。二是完善土地征收补偿机制。改革土地征收补偿方式，提高征地补偿安置标准，完善对被征地农民的社会保障制度，强化就业培训和服务，鼓励探索“留地安置”“留物业经营”等多种方式，保障被征地农民的长远生计。三是维护被征地农民合法权益。规范征地程序，充分保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权，健全矛盾纠纷化解机制。

(七)建立农村集体经营性建设用地入市制度。按照现行法律规定，农村集体建设用地不能直接进入市场。据自然资源部推算，全国农村集体经营性建设用地约为4200万亩，占集体建设用地总量的13.3%。还有数量不小的非经营性建设用地。自开展集体经营性建设用地入市改革试点以来，截至目前，33个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元。这项改革将在修改相关法律基础上推开。

下一步要总结改革试点经验，完善法律法规，推动建立城乡统一的建设用地市场。一是加快集体建设用地确权登记颁证。加快推进集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记颁证，明确产权归属，落实入市主体。二是建立土地增值收益分配机制。兼顾国家、集体和个人利益，收益要向集体和农民倾斜，规范农村集体经济组织收益分配和管理，实现集体成员的收益共享。完善土地增值收益调节金制度，调节金收益要按照“取之于农，用之于农”的原则，主要用于乡村振兴和扶贫攻坚。三是赋予集体经营性建设用地使用权抵押担保权能。完善集体经营性建设用地使用权的用益物权权能，赋予农民集体、建设用地使用权人抵押权，研究抵押贷款办法，建立风险分担机制。四是明确集体经营性建设用地入市规则和监管措施。明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，维护土地管理秩序。

(八)稳慎推进宅基地制度改革。目前，我国形成了独具特色的农村宅基地制度，即：集体所有、成员使用，一户一宅、限定标准，规划管控、无偿取得，长期占有、内部流转。这一制度安排对保障农民基本居住权、维护农村稳定发挥了基础和关键作用。随着农村社会人口结构的深刻变化，实践中面临许多新情况新问题，突出表现：一个是“乱”，一户多宅、超标占地等现象比较突出，城镇居民到农村购地建房禁而不止;一个是“死”，流转限制过多、退出机制缺失，农民的财产性收益难以实现。

深化农村宅基地制度改革，重点是处理好稳定和放活的关系。一是明确底线。不得违规违法买卖宅基地，不允许城里人到农村购买宅基地建住房，严格禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。切实保护农民宅基地使用权，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。二是扩权赋能。加快房地一体的宅基地确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋的使用权。研究赋予农民住房财产权流转、抵押等权能。三是稳妥试点。要系统总结现有宅基地制度改革试点经验，稳步扩大试点范围、丰富试点内容，鼓励各地以农村集体经济组织为主体开展探索，结合发展乡村旅游、下乡返乡创业创新等先行先试，探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法。

(本文是中央农办主任、农业农村部部长韩长赋同志2018年12月4日在农业农村部农村改革40年专题会上的报告)