韩长赋谈中国农村土地制度改革（二）

二、改革开放以来中国农村土地制度的创新实践

1978年，党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。我们党全面把握国内外发展大局，支持农民的首创精神，领导广大农民率先发起大包干，开启农村改革新纪元，并以磅礴之势推向全国，谱写了波澜壮阔的历史诗篇。40年来，我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是党在农村政策的基石。从改革历程看，经历了确立、完善、深化三个阶段。

(一)确立阶段(改革开放之初至上世纪80年代中后期)。这个时期，广大基层干部和农民群众在党的领导下，走出了一条独具中国特色的农村土地制度创新之路。

一是探索“包产到户”“包干到户”。1978年，安徽省发生特大干旱，秋粮无法下种。为了抵御旱灾，11月24日晚，凤阳县梨园公社小岗村18位农民在一份不到百字的保证书上摁下了鲜红的手印，开始搞大包干。小岗村1979年获得大丰收，第一次向国家交了公粮，还了贷款。村民兴奋地说：“大包干，大包干，直来直去不拐弯，交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。”在肥西县山南公社，农民则实行包产到户，由集体根据承包任务的完成情况进行分配。四川、贵州、甘肃、广东等省一些生产发展较差的社队，也开展了包产到户。

“包产到户”“包干到户”，打破了大锅饭、大呼隆，解决了出工不出力、种地糊弄人的问题，可谓石破天惊、打破坚冰。这种做法在当时也引发了激烈的争议，遇到重重阻力。1980年5月31日，邓小平在一次谈话中指出：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”1980年9月，中央在北京召开各省市区党委第一书记座谈会，专题讨论加强和完善农业生产责任制，并批准印发了会议纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，即著名的中发〔1980〕75号文件。文件指出“在那些边远山区和贫穷落后的地区，长期‘吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济’的生产队，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”从此，“包产到户”“包干到户”广泛推开。

二是确立家庭联产承包责任制。对于各地农村掀起的家庭承包责任制高潮，中央在政策上给予了支持。1981年党的十一届六中全会充分肯定了联产计酬责任制。1982年到1986年，中央连续出台5个1号文件，都强调要稳定和完善家庭联产承包责任制。1984年的中央1号文件还明确规定土地承包期一般应在15年以上。到1986年年初，全国超过99.6%的农户实行大包干。至此，家庭联产承包责任制度在我国农村全面确立。

三是废除人民公社体制。1958年大跃进运动时期，形成了“一大二公”和“政社合一”的人民公社体制。“大”就是规模大，几千农户、几万人口为一个公社;“公”就是生产资料公有化程度高，土地、牲畜、农具都归大堆，集体所有、集体使用;“政社合一”就是以乡为单位的农村集体经济组织与乡政府合一，实际上就是人民公社行使管理农村生产经营活动的权力。人民公社体制后来调整为“三级所有，队为基础”，即实行社、大队、生产队三级组织形式，以生产队为基本核算单位。改革开放后，家庭联产承包责任制的实行，彻底打破了以生产队及生产大队为单位的“大锅饭”体制。1983年，中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除了长达25年的人民公社体制。

(二)完善阶段(上世纪90年代初至新世纪初)。这一阶段，中央强化法律政策保障，土地集体所有、家庭承包经营为主的农村基本经营制度得以巩固和完善，主要有四个特点。

一是土地承包关系不断稳定。继5个中央1号文件之后，中央多次强调要进一步稳定土地承包关系。1991年党的十三届八中全会提出，把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。1993年《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步明确，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。1997年，中办国办《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发〔1997〕16号)指出，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。1998年，党的十五届三中全会决定指出，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2008年，党的十七届三中全会决定强调，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。土地承包关系从长期稳定到长久不变，凸显了党中央坚持农村基本经营制度、稳定农村土地承包关系的决心。

二是农业税费全面取消。农村实行家庭承包经营制度后，农民与国家、集体的分配关系，主要是农民以承包地面积作为计税面积向国家缴纳农业税，以农民人均纯收入为依据向乡镇和村缴纳乡统筹、村提留。进入上世纪90年代，农民负担如同“阴雨天背稻草越背越重”，有的地方甚至出现因负担过重撂荒土地的情况。新世纪以来，中央推进农村税费改革，取消了农业税费，征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台，结束了种田缴纳皇粮国税的历史，每年减轻农民负担1335亿元。免除农业税，实际上免的是土地税，这是农村土地制度改革的进一步深化和发展。与此同时，国家实行农业补贴制度，补贴额度与承包地面积挂钩，过去一些账外地以及后来开垦的“黑地”逐渐浮出水面。这次确权登记颁证试点工作反映，实测面积比账面面积多了约20%。

三是土地流转逐步发展。在实行家庭联产承包之初，政策是禁止土地承包经营权流转的。直到1984年，中央1号文件才提出，鼓励土地逐步向种田能手集中;社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或者少包土地的，可以自找对象协商转包。1993年，党的十四届三中全会指出，允许土地使用权依法有偿转让。1998年，党的十五届三中全会明确，农户承包地使用权可以自愿、有偿流转。2003年《农村土地承包法》规定，土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2011年底，土地流转面积占家庭承包总面积的17.8%。

四是土地承包步入依法管理轨道。1993年宪法修正案指出，农村中的家庭联产承包为主的责任制，是社会主义劳动群众集体所有制经济。2002年颁布的《农村土地承包法》，对土地承包经营权的取得、保护、流转，以及发包方和承包方的权利和义务等作出了全面规定。2007年颁布的《物权法》，将土地承包经营权确定为用益物权，明确承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利。2009年颁布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，对农村土地承包经营纠纷进行调解和仲裁作出规定。目前，我国已建立了比较健全的农村土地承包法律法规体系。

(三)深化阶段(党的十八大至今)。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出了“四个全面”战略布局，将全面深化改革摆上突出位置，对深化农村土地制度改革作出了一系列重大决策部署，初步构建了农村土地制度的“四梁八柱”。

一是建立农村土地“三权分置”制度。实行家庭承包经营后，农民集体拥有土地所有权，农户家庭拥有承包经营权，实现了所有权和承包经营权“两权分离”。随着工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，新型农业经营主体蓬勃发展，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。2013年7月，习近平总书记在武汉农村综合产权交易所调研时指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系;在2013年的中央农村工作会议上指出，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。党的十八届五中全会明确要求，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。2016年，中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对“三权分置”作出系统全面的制度安排。实行“三权分置”，坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实现了农民集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享，为促进农村资源要素合理配置、引导土地经营权流转、发展多种形式适度规模经营奠定了制度基础，使我国农村基本经营制度焕发出新的生机和活力。

二是开展农村土地承包经营权确权登记颁证。长期以来，一些地方存在承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，导致农民土地权益依法保障程度低。为把农户承包地搞准、搞清、搞实，党的十八大以后，中央对确权登记颁证工作作出了一系列决策部署。2013年习近平总书记指出，建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”。2014年中央明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。截至2018年6月底，31个省(区、市)均开展了承包地确权工作，确权面积13.9亿亩，超过二轮家庭承包地(账面)面积;17个省份已向党中央、国务院提交基本完成报告，其余省份也已进入确权收尾阶段。

三是发展多种形式适度规模经营。2013年，党的十八届三中全会提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2014年，中办国办印发《关于引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号)，要求积极培育新型农业经营主体，发展多种形式的规模经营;并强调要合理确定土地经营规模，现阶段对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。2017年中办国办印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，发挥政策对新型农业经营主体发展的引导作用。目前，土地流转、入股、合作以及生产托管等多种形式适度规模经营有序发展，家庭农场、合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体蓬勃兴起。截至2017年底，各类新型农业经营主体超过300万家，新型职业农民达到1400万人，多种形式适度规模经营占比达到40%。

四是明确第二轮土地承包到期后再延长三十年。习近平总书记在党的十九大上宣布，第二轮土地承包到期后再延长三十年。会场内，代表们的掌声经久不息;会场外，广大农民心花怒放，奔走相告。从实行第一轮土地承包算起，我国农村土地承包关系将稳定75年，这意味着今后土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度不会改变，集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不会改变。包括农户承包的土地(地块)总体上稳定不变。无论是拥有承包地的农户还是流入承包地的新型经营主体，都有了稳定的预期，有利于促进多种形式的适度规模经营和农村生产力发展，保持农村社会稳定。新一轮承包期再延长30年，时间上大体是在2050年前后，与第二个百年战略构想在时间节点上高度契合，既稳定了农村土地承包关系，也为届时完善政策预留了空间，是一个充满政治智慧的制度安排。

五是统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。党的十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价;缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。2014年，中办国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，经全国人大常委会授权，2015年，在全国33个县(市、区)开展试点;2017年，将试点延期1年。从试点情况看，农村集体经营性建设用地入市改革已形成相对成熟的规则体系，农村宅基地制度改革在健全宅基地权益保障方式、完善宅基地审批制度、探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制等方面进行了有益探索，农村土地征收制度改革在完善被征地农民多元保障机制等方面取得积极进展。

六是建立健全农村土地产权流转交易制度。经党中央、国务院审议通过，2014年11月，原农业部、中央农办、原国家林业局印发《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，要求试点地区在保障集体经济组织成员权利、积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能等三方面进行积极探索。2015年5月，经国务院同意，确定在全国29个县(市、区)开展试点。这项改革试点的核心是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。到2017年12月底，全部试点工作已经如期完成，达到了预期的试点效果，形成了一批可复制、可推广的改革经验。2014年12月，国办印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。随着农村土地使用权特别是承包土地经营权流转日益增多，土地产权流转交易市场逐步发展。目前，21个省份出台农村产权流转交易市场建设的指导性文件，全国共有1239个县(市、区)、18731个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心。总体上看，逐步构建起了符合农村实际和土地产权流转交易特点的制度框架。

我国农村实行的集体土地家庭承包经营制度，是在总结正反两方面经验教训基础上，经过长期探索逐步确立的，展现出广泛适应性和巨大包容性。这40年走下来，我们见证乃至参与了一系列重大事件、重大改革，经验弥足珍贵，值得总结、发扬和继承。

一是始终坚持尊重农民主体地位和首创精神。纵观40年农村土地制度变革，历次重大创新都是从人民利益出发，顺应民心民意，尊重农民首创精神，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择。改革之初搞家庭联产承包制，土地所有权归集体，承包权归农户，就是尊重农民群众自己的选择。现阶段，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，也是顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿。

二是始终坚持处理好稳定与放活的关系。土地制度是国家的基础性制度，在深化农村土地制度改革过程中，注重把握好变与不变的关系。坚持以稳定为基础，从第一轮土地承包期限15年，到第二轮土地承包期限30年，再到党的十九大提出第二轮土地承包到期后再延长30年，始终强调稳定农村土地承包关系，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。与此同时，积极探索放活的有效路径，实行承包地“三权分置”，放活土地经营权，实现了土地资源在更大范围内优化配置。正是这种稳中求变、以活促稳的改革举措，使得我国农村基本经营制度焕发出持久的生命力。

三是始终坚持市场化改革方向。土地是资源，也是要素。在农村土地制度改革过程中，始终坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，提高土地利用效率。以市场导向配置土地资源，引导土地向种田能手和新型农业经营主体流转，发展多种形式适度规模经营;同时，强化政府的公共服务，完善农村土地法律政策，促进土地资源保护有效、流动有序。通过市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”各司其职、优势互补，激发市场活力。

四是始终坚持渐进性改革方式。我国农村土地制度改革始终坚持稳中求进总基调，由点及面、审慎稳妥推进。设立农村改革试验区，开展土地承包经营权流转和退出、承包地确权登记颁证、承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款、农村集体资产股份权能改革以及土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等试点，及时总结基层的实践经验，起到了“摸着石头过河”的作用，趟出了有效的改革路径。可以说，农村土地制度的每一项改革举措，都采取了先试点试验、再逐步推广、最终全面铺开的做法，确保不翻烧饼、不走弯路，使改革平稳有序持续推进。

五是始终坚持因地制宜。我国幅员辽阔，天南地北，民族众多，各地资源禀赋、生产力发展水平差异较大。深化农村土地制度改革，始终坚持从实际出发，因地制宜、分类施策，做到对症下药、量体裁衣。鼓励各地立足资源条件、经济社会发展阶段和区域发展战略定位，在中央的总体部署下，开展符合实际的实践探索和制度创新，不搞一刀切，不搞齐步走。（未完待续）