中国农民合作经济组织的发展与创新：1978-2018（二）

三、供销合作社的改革和发展

供销合作社是新中国成立初期探索的“三大合作”（供销合作、生产合作、信用合作）中最早成立的合作经济组织。早在1950年7月就成立了中华全国合作社联合总社，1954年7月改名为中华全国供销合作总社（手工业生产合作分出）。成立至今，与原商业部三合三分，1995年第三次从原商业部分出至今。改革开放40年来，供销合作社经历了几次重大改革，都是围绕着如何恢复“三性”而进行的。分别是：第一，1981年12月18日，全国供销合作总社向中共中央、国务院报送了《关于供销合作社改为集体所有制试点的报告》，提出要有步骤地、自下而上地把供销合作社改为集体所有制，办成农民的商业。第二，1982年中央一号文件提出：“要恢复和加强供销社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，使它在组织农村经济生活中发挥更大的作用。”“基层供销社恢复合作商业性质，在自愿原则下扩大吸收生产队和农民入股，经营利润按股金和按交售农副产品数量分红，实行民主管理，把供销社的经营活动同农民的经济利益联系起来；县级供销社改为基层社的联合社；县联社和基层社都实行独立核算，自负盈亏，向国家交纳所得税的制度；改革后供销社原有国家职工的一切待遇不变。”第三，1995年2月27日，中共中央、国务院作出了《关于深化供销合作社改革的决定》，提出：“以基层社为重点，采取切实有力的政策措施，使供销合作社真正体现农民合作经济组织的性质，真正实现为农业、农村和农民提供综合服务的宗旨，真正成为加强党和政府与农民密切联系的桥梁和纽带。”第四，2015年3月23日，中共中央、国务院作出《关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号），提出了到2020年供销合作社改革的目标，指明了改革的基本原则，包括“坚持为农服务根本宗旨，……做到为农、务农、姓农”，“坚持合作经济基本属性。”为新时期供销合作社的改革明确了方向。

早在2014年4月，国务院办公厅批复同意供销合作总社启动河北、浙江、山东、广东四省供销合作社综合改革试点。2015年，四个试点省根据中发〔2015〕11号文件精神及时调整或重新制定了新的改革方案。四个试点省按照“改造自我、服务农民”的总体要求，贯彻中央11号文件精神，坚持把供销合作社改造成为与农民联结紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台，成为党和政府密切联系农民群众的桥梁和纽带，切实在农业现代化建设中更好发挥作用。截至2016年底，四个试点省的试点任务已经结束，试点成果已在总结后在全国范围内推广。各省的试点任务不同，但最终都落到两大方面，一是如何把基层社办成真正的合作经济组织，二是如何把供销合作社办成为农民生产生活服务的生力军和综合平台。下面本文以山东省试点的做法及成效进行讨论。

山东省供销合作社综合改革分为四个层面。第一，村级层面，实施“党建带社建村社共建”，具体做法是：基层社依靠农村基层党组织，紧密结合农村基层服务型党组织建设、精准扶贫、经营服务等活动，与村“两委”共建农民合作社、农村综合服务社、农业生产发展项目和干部队伍，促进村集体和农民“双增收”，实现了基层社向农业生产经营和农村生活服务“双覆盖”，使供销社从最基层实现了“姓农”的要求。有了村社共建，特别是村社共建农民专业合作社，后续发展起来的农民合作社联合社才成了有本之木，故村社共建是供销社改造自我的源头和基石。其次，在乡镇层面打造实体性合作经济组织。即在村社共建的基础上，依托基层社，以农民合作社为核心成员社，联合本区域龙头企业、合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体，组建实体性乡镇农民合作社联合社并在工商部门登记为合作社法人；联合社与县级农业服务公司（县级联合社）协同建设为农服务中心，打造“3公里土地托管服务圈”，基层社、镇级农民合作社联合社、为农服务中心“三位一体”，共同构建了乡镇层面为农服务综合平台。第三，在县级层面，构建县级农民专业合作社联合社，在编制部门注册登记为事业法人，并与县级供销社“一套机构、两块牌子”。通过组建县级农民合作社联合社，在县域范围内形成上下贯通的联合社组织体系和经营服务体系，推动县以下供销社与农民合作社融合发展。总的来看，山东省供销合作社综合改革的路径是：村级层面上组建合作社（不一定在村域范围内），乡镇和县域层面上构建联合社（两级联合社的性质及功能不一样），县乡两级联合（包括省、市级供销合作社联合社的资金支持）在乡镇打造为农服务中心，大多依托乡镇级联合社，为域内农民实施土地托管服务。如山东省莒南县建成为农服务中心14处，土地托管面积35万多亩，涵盖小麦、玉米等大田作物和草莓、花生、蔬菜等经济作物。截止到2017年底，山东省土地托管面积达3200多万亩，综合托管率超过20%。通过土地托管，实现了资本、技术和管理等现代要素对传统农业的改造。土地托管，其实就是社会化服务，有效破解了“谁来种地”的难题，在服务环节上推动了农业规模经营，降低了农业生产成本，实现了农业增效和农民增收，是实现小农户与现代农业发展有机衔接的重要方式。尤为重要的是，山东省的托管服务已经从大田作物发展到经济作物，从平原发展到丘陵、山区，从种植业发展到养殖业，很多规律性的东西值得总结。

目前，全国共有2.3亿农户，其中2.1亿农业经营户，平均每户承包不到8亩耕地，每个地块不到1亩，是典型的小规模经营农业。从土地流转看，截至2017年底土地流转总面积4.79亿亩，占家庭承包经营总面积的35.1%。通过流转形成30亩以上的大户1052.1万家，其中50亩以上的356.6万家。可见，中国小农户经营的总体状况没有得到根本改变。因此，在小农户基础上实现农业现代化，不是要不要的问题，而是怎么办的问题，即按照中共十九大的要求，实现小农户与现代农业发展的有机衔接。可见，山东省供销合作社综合改革所创造的土地托管经验具有广泛的适用性和极大的推广价值。应该特别引起注意的是，土地托管的基础是合作社的全面发展。截至2018年上半年，山东省共有农民专业合作社19.6万家，占全国的9.3%。因而，农民专业合作社是现代农业发展的基础，是农业中的现代企业制度。供销合作社改革以组建农民专业合作社和为农服务为突破口，找到了中国发展现代农业的薄弱环节，在路径选择上符合中国现代农业的发展方向。尽管全国农民专业合作社已经达到了210.2万家，但单个合作社的规模较小，只有60人左右，不足以影响市场，对成员的吸引力也不大，已经到了再合作的关键节点。为此，新修改的《农民专业合作社法》专设一章规定农民专业合作社联合社的组建及运作规则。但如何推进合作社之间的联合与合作，依然是一个有待于突破的重要实践问题。山东省供销社在综合改革过程中依托基层社发展乡镇级联合社，依托县联社发展县级联合社，节约了合作社再合作的交易成本，极具推广价值，是对中国合作社事业的重要贡献。

四、总结和展望

本文回顾了改革开放以来中国农民合作经济组织的发展历程，讨论了40年来中国农民在合作经济领域的创新及对世界合作社运动的贡献，总结了供销合作社改革的过程及进展。本文认为，由于所有制关系的特殊性，不同地区农业发展的不平衡性，各地区文化和农民的创造性的差异性，加上政府机构（或准政府机构，如供销社）的作用，造成了中国农民合作社实践的丰富多彩。不仅制度上源于罗虚代尔的专业合作社发展呈现多样性，更是分化出诸如农机合作社、土地股份合作社、农村社区股份合作社、企业领办合作社等多种创新类型，包括供销社在改革中发展的专业合作社、乡镇和县级联合社，尽管与《农民专业合作社法》所规定的合作社有一定的差距，有些的差距还比较大，但在实践中都为农民组织化水平和农民收入的提高作出了一定的贡献，都是中国农民基于现实条件所作出的理性选择，具有浓厚的实用主义色彩。这些实践和探索体现了中国农民对世界合作社运动的贡献。当然，现实中的确有一些名不副实的合作社，如一些家庭农场把转入土地的农民作为成员申报组建农民专业合作社，把给予农民的土地流转费用当做分红；一些社会化服务企业把服务对象作为申报组建农民专业合作社，把因大量购买农资而低于市场价的部分作为分红；等等。这些名义上的合作社当然合作的成分都很低，需要主管部门在实践中予以纠正，因而不在本文讨论的范围之内。

2017年10月，中共十九大提出了乡村振兴战略并写进党章，作为中国共产党长期的奋斗目标。在实施乡村振兴战略的总体要求“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”中，产业兴旺是关键，而农业及其相关产业的发展，合作社是基本组织形式。而且，新世纪以来的农业农村发展历程证明，合作社对于其他四项要求也具有不可估量的促进作用。因此，在未来实现农业农村现代化进程中，各种类型合作社必然是重要载体。为此，提出以下建议。

第一，尽快研究制定《合作社法》，确立合作社必须坚持的基本原则，包容上述各种合作社类型。目前，农机合作社、土地股份合作社都在工商管理部门注册，农村社区股份合作社有的在工商部门注册，有的在农业行政管理部门注册，前者注册为合作社法人，后者则不具备经营职能。这种情况说明，目前的《农民专业合作社法》无法容纳实践中出现的合作社类型，不能满足广大农民发展合作经济的需要，必须制定一部统一的《合作社法》，对上述各类合作社的运作规则进行具体规定。

第二，准确把握中国合作社的发展方向。目前，全国在工商部门注册的农民专业合作社已达210.2万家，平均每个村3家以上，接近一半的农户都加入了各类合作社。但每个合作社的平均成员数太少，只有60个左右，对市场的影响较小。近年来，已经出现了“从户间合作向社际联合迈进”的趋势，反映了农民对于更高层次合作的客观要求。如前所述，山东省供销社在改革中依托县乡两级供销社发展农民专业合作社联合社，是一种有效的联合社发展模式。其他地区在实践中应该总结出更多模式，借助政府机构（包括准政府机构）的力量，推进合作社之间的联合，尤其是同类合作社之间的联合，对于增进成员福利，提高农业竞争力具有重要作用，应该作为地方政府农业行政管理部门工作的重点之一。

第三，不断向更多农民普及合作社文化。更多农民合作意识的增强，对于合作社发展以及合作社之间的再合作会起到极其重要的推动作。合作社本身就具有向成员及社区内非成员普及合作社知识，强化合作意识的义务。在罗虚代尔先锋社成立之初确立的八项原则中，“重视对社员的教育”是其中之一。早在1849年，合作社成立了教育委员会，1853年合作社章程规定每年要从盈余中提取2. 5%作为教育基金，对社员进行文化、合作思想和道德的教育。政府农业行政主管部门可以建议大型合作社和联合社从公积金中拿出一部分用于对成员及社区内非成员的教育，增强合作意识，促进合作社进一步发展。

（作者系中国人民大学农业与农村发展学院党委书记兼副院长、教授、博士生导师）